건축가가 알아야 할 건설법제도의 기초(3)
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[건축가가 알아야 할 건설법제도의 기초(1)
저도 설계사무소에서 직접 설계실무를 했었고, 지금은 설계사무소에서 변호사로 일하고 있습니다. 그런데 …
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[건축가가 알아야 할 건설법제도의 기초(2)
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[건설법의 이해 : 네이버 도서
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[도시계획법]
도시계획법이라는 법률이 이전에는 있었으나, 폐지된 지 20년이 넘었습니다. 현재에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 합니다)이 이를 대체하고 있는 것으로 보입니다. 저는 도시계획법을 “국토를 효율적으로 이용하여 공공복리를 향상”시키려는 목적으로 제정된 여러 법률을 통칭하는 말로 사용하도록 하겠습니다. 학계에서는 국토계획법이라는 이름으로 이러한 법제를 포섭하고 있으나, 현행법률 자체와 혼동될 우려가 있어 ‘도시계획법’이라는 용어를 사용하려 합니다.
도시계획법은 토지의 합리적 이용을 목적으로 하여 건축을 규제하고 있습니다. 토지의 난개발이 불러오는 도시공동화 현상, 교통체증, 대기오염 등의 여러 사회문제에 대응하고 사전에 방지하기 위함이기도 합니다. 도시계획법은 도시의 밀도조절 및 도시의 형성 그 자체와 밀접한 관계를 가지고 있는 것입니다. 도시계획법은 앞서 본 건축경찰법과는 다르게 “건축물이 그 자체로서 사용하기에 위험한지”여부에 큰 관심을 두고 있지 않습니다. 도시의 밀도조절과 용도지역별 규제를 통하여 어느 정도의 간접적인 경찰작용(대기오염의 방지 등)을 하고 있기는 하지만, 주된 관심사는 도시 전체의 작동에 있다는 뜻입니다.
예를 들어, 어떤 토지에 공장으로 사용될 건축물을 건축한다고 할 때에 그 공장이 광화문에 있든 산골짜기 어딘가에 있든, “그 건축물이 그 자체로서 이용자에게 얼마나 위험한지”여부에는 별다른 영향을 미치지 못합니다. 주변 환경이 미치는 영향을 간과할 수는 없지만, 본질적인 것은 아닙니다. 연면적이나 건폐율의 제한도 마찬가지입니다. “여기에서는 용적률 300%를 넘어 건축할 수 없다”고 한다면, 역시 지어질 건축물 자체의 위험성 여부와는 직접적인 관계가 없습니다. 이러한 건축제한의 본질적인 목적은 도시의 형성인 것입니다.
국토계획법, 도시공원법, 자연공원법 등 여러 가지 실정법들이 도시계획법을 구성하고 있습니다. 도시계획법으로 분류될 조문들이 어떤 토지에 건축물의 용도나 규모를 제한하고 있다면, 국토의 효율적 이용을 위한 제한이고 건축경찰법과는 다른 차원에서 이해되어야 하는 것입니다.
한편, 앞서 살펴본 건축경찰법의 대표로 자리잡고 있는 건축법에도 도시계획법적 규제가 함께 존재합니다. 건축물의 허용용도를 분류한 규정이 대표적인데요, 앞서 말씀드린 것과 같이 지정학적으로 건축물의 용도를 달리 규제하는 것은 건축물 자체의 위험방지와 큰 관계가 없습니다. 건축법에서 기준을 세워 건축물의 용도를 분류하는 이유가 건축물의 용도별 위험발생 지표를 통해 건축을 규제하기 위함인 것도 있지만, 도시계획법에서 건축물의 용도별 기능에 집중한 규제를 지원하고 있기도 합니다. 일률적으로 판단해서는 안된다는 것이지요.
많이들 간과하고 계시겠지만, 건축법(건축경찰법)에 의한 건축허가와 도시계획법(국토계획법)에 의한 건축허가는 별개의 법률로 규제되고 있습니다. 국토계획법 제56조의 개발행위허가는 건축행위도 허가의 대상으로 삼아, 도시계획법적 건축허가를 건축경찰법적 건축허가와 다른 차원에서 발급하고 있는 것입니다. 실무에서는 절차간소화를 위하여 건축법에 의한 건축허가를 받으면 국토계획법의 건축허가(개발행위허가)가 의제되는 관계에 있기에 표면에 드러나지 않을 뿐입니다.
국토계획법 제56조(개발행위의 허가)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
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토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
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토석의 채취
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토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
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녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
[개발사업법]
개발사업법은 “국토를 적극적으로 개발해여 공공복리를 향상”시키려는 취지로 입법되어, 공법적인 수단과 절차를 통하여 도시의 형성에 적극적으로 개입하는 법률들을 말합니다. 도시계획의 일부로 포섭할 수도 있겠지만 개발사업법들은 토지의 소유권을 박탈시키기 까지 하고, 공법상의 사업시행자를 지정하여 새로운 도시질서를 적극적으로 형성한다는 점에서 일반적인 도시계획법제와는 분리하여 살펴볼 필요가 있습니다.
개발사업법제는 공법상의 사업시행자를 지정해서 강력한 무기를 수여합니다. “이 토지를 전부 비워내서 국토의 개발을 시행하라”는 것입니다. 도시정비법, 도시개발법, 택지개발촉진법 등이 개발사업법에 해당합니다. 일반적으로 도시계획법으로 분류될 국토계획법에서도 도시계획시설사업을 규정하는 부분은 개발사업법에 해당합니다. 일률적으로 판단해서는 안 된다는 뜻이지요.
사업부지를 말끔히 비워내는 작업은 공법상 수용의 방법으로 주로 집행됩니다. 개발사업에서 토지의 소유권을 강제로 취득하거나 반대하는 자를 몰아내는 단계는 개발사업의 성질상 따로 떼어 놓고 볼 수 없는 것입니다. 법률에 따르더라도 강제로 국민의 토지소유권을 박탈하기 위해서는 (긴 이야기를 짧게 축약하자면)충분한 공공필요, 즉 공익성을 가진 공익사업이어야 합니다. 공익사업은 주택공급, 특정 산업의 육성 등 여러 가지 목적을 가지고 법률의 형태로 입법이 되고 있습니다. 이 부분은 다음에 더 말씀드릴 기회가 있을 것 같습니다. 나쁘게 말하자면, 개발사업의 종류는 공익사업이라는 핑계를 대어 만들기 나름이라는 뜻이기도 합니다.
여러 종류의 개발사업을 국가가 직접 전부 시행할 여력은 없습니다. 대부분의 개발사업에는 천문학적 비용이 소모되기 때문입니다. 여러 가지 개발사업법제는 민간사업자 또는 공공기관, 공기업 등을 사업시행자로 지정하여 여러 가지 방법으로 사업을 시행하도록 합니다. 대표적으로 알려진 프로젝트 파이낸싱(PF) 기법 등이 있습니다.
개별 개발사업법에 따른 사업시행자는 공익사업이라 할지라도 사업을 시행하고 (대부분의 경우)사업을 종료할 때에 어느 정도의 이윤을 남길 수 있도록 허용됩니다. 다만 사업시행자는 어디까지나 공법상의 공익사업을 시행하는 것이어서, 각각의 공익사업 유형 및 법률의 규정에 따라 국가에 특정한 기반시설을 만들어 귀속시키거나 기부채납을 통해 공익에 기여해야 합니다. 이것도 여러 가지 법률이 각기 다르게 기능하고 있으므로 한데 묶어 설명하기는 어렵겠습니다.
지금까지 건축경찰법 / 도시계획법 / 개발사업법의 세 가지 분류를 아주 간단하게 살펴보았습니다.
앞으로 건설법령을 다루는 건축가로 일하시며 이러한 개념을 꼭 이해하고 법령을 해석하면 좋겠습니다.
마지막으로 법률의 해석방법에 관하여 다음 글에 계속합니다.
2024.06.17
변호사 이규황
